Chủ đề này liên tục được tranh luận trong thời gian gần đây dù rằng mốc thời gian này đã được xác định ngay từ khi Trung Quốc gia nhập và trở thành thành viên của WTO. Rõ ràng, Trung Quốc đang chờ đón một sự bùng nổ của xuất khẩu khi mà kinh tế trong nước không còn ở thời kỳ tăng trưởng cực thịnh, thậm chí có dấu hiệu đi xuống bất ổn định. Vào tháng 7 năm 2015, thị trường chứng khoán Trung Quốc mất hơn 30% giá trị vốn hóa, đồng Nhân dân tệ phá giá hơn 3% vào tháng 8, các chỉ số kinh tế vĩ mô đáng thất vọng vào tháng 9, dường như không chỉ các nhà đầu tư Trung Quốc, mà ngay cả những đối tác nước ngoài cũng hoài nghi tính “thức thời” của kinh tế Trung Quốc.

Nguồn gốc “nền kinh tế phi thị trường” và cam kết của Trung Quốc

Khái niệm “nền kinh tế phi thị trường” có nguồn gốc từ Hiệp định thương mại song phương giữa Hoa Kỳ và Liên bang Xô viết vào năm 1935. Sau thế chiến thứ hai, các học giả nhận thấy thế giới xuất hiện hiện tượng Nhà nước đóng vai trò chi phối trong hoạt động ngoại thương, chủ yếu là các nước Đông Âu. Bằng quyền lực tuyệt đối của mình, Nhà nước đã độc quyền trong hoạt động giao dịch ngoại thương, một đặc tính của “nền kinh tế phi thị trường”. Tới năm 1973, thuật ngữ “nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung” được gắn liền với thuật ngữ “Nhà nước xã hội chủ nghĩa”, ám chỉ việc Nhà nước có những hoạt động gây bóp méo sự vận hành thông thường của thị trường. Tới những năm 1980 và 1990, các thuật ngữ này được sử dụng phổ biến và xuất hiện thêm thuật ngữ “quá trình chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường” đồng thời với đối tượng là “các nước đang trong thời kỳ chuyển đổi”. Tuy nhiên, tại thời điểm này, thuật ngữ “nền kinh tế phi thị trường” chủ yếu mang tính chính trị chứ không thực sự có nhiều ý nghĩa về kinh tế.

Tiếp đó, trong khuôn khổ WTO, khái niệm “nền kinh tế phi thị trường” được đề cập trong Khoản 1 Điều VI của Hiệp định chung về Thuế quan và Thương mại 1994 (GATT 1994) “thừa nhận rằng trong trường hợp nhập khẩu từ một nước mà thương mại hoàn toàn mang tính chất độc quyền hoặc hầu như độc quyền hoặc toàn bộ giá trong nước do Nhà nước định đoạt, việc xác định tính so sánh được của giá cả nhằm mục đích nêu tại khoản 1 có thể có những khó khăn đặc biệt và trong những trường hợp đó, các bên ký kết và bên nhập khẩu có thể thấy cần tính toán đến khả năng việc so sánh chính xác giá cả trong nước của nước đó không phải lúc nào cũng thích đáng”. Thông qua quy định này, các thành viên của WTO nhận thấy một cách rõ ràng rằng, các nước có “nền kinh tế phị trường” có thể cần phải được đối xử khác biệt hơn các nước có nền kinh tế thị trường trong các vụ điều tra áp dụng biện pháp chống bán phá giá và chống trợ cấp.

Tuy nhiên, GATT và các hiệp định của WTO không đưa ra các tiêu chí xác định tính chất thị trường hay phi thị trường của một nền kinh tế, mà để các nước thành viên tự quyết định trong quá trình nội luật hóa miễn rằng tôn trọng và tuân thủ các nguyên tắc của WTO, mà thực chất là nguyên tắc của thị trường, đó là không được phân biệt đối xứ được thể hiện thông qua quy chế tối huệ quốc (MFN) và đối xử quốc gia (NT), đảm bảo tính minh bạch trong chính sách thương mại, toàn cầu hóa; thúc đẩy cạnh tranh lành mạnh, phát triển và cải cách kinh tế. Những yêu cầu nêu trên cho phép duy trì sự công bằng trong việc hưởng ưu đãi chính sách chung của Nhà nước, thúc đẩy tự do hóa thương mại thông qua cắt giảm, dỡ bỏ hàng rào thuế quan và phi thuế quan; giảm và tiến tới dỡ bỏ rào cản gia nhập thị trường; đảm bảo công khai, minh bạch trong việc can thiệp chính sách của Nhà nước, ngăn cản các hành vi hạn chế cạnh tranh, chống độc quyền, bóp méo giá cả… Các nước xin gia nhập WTO phải cam kết cải cách kinh tế theo hướng đáp ứng các yêu cầu thị trường nêu trên. Theo các thành viên WTO, những nước kinh tế tập trung, kinh tế chuyển đổi là những nước có mức độ phát triển kinh tế thị trường thấp. Nếu các nước này muốn gia nhập WTO phải cần một thời gian nhất định để cải cách kinh tế theo hướng thị trường. Cụ thể đối với trường hợp của Trung Quốc, nước này sau khi trở thành thành viên của WTO vẫn phải chấp nhận bị coi là có “nền kinh tế phi thị trường” và phải tiếp tục cam kết cải cách kinh tế theo hướng thị trường trong vòng 15 năm. Các nước thành viên của WTO trong thời gian này có quyền không chấp nhận các thông tin về giá cả hay chi phí sản xuất của Trung Quốc và có quyền sử dụng thông tin của nước thay thế làm cơ sở tính toán giá trị thông thường (normal value) trong các vụ điều tra chống bán phá giá và/hoặc ngưỡng chuẩn bên ngoài (external benchmark) trong các vụ điều tra chống trợ cấp. Trong mỗi vụ điều tra, các nước được lựa chọn để thay thế phải ở cũng mức độ phát triển với nước bị điều tra chống bán phá giá và/hoặc chống trợ cấp. Trong một số trường hợp, cơ quan điều tra có quyền tự xây dựng thông tin tổng hợp về chi phí và giá để đảm bảo sự công bằng của thông tin và tính chất có thể so sánh được. Tuy nhiên thực tiễn cho thấy, hầu hết các nước điều tra đều có xu hướng sử dụng nước thay thế có mức phát triển cao hơn, dẫn tới chi phí sản xuất cao với mục đích nâng biên độ bán phá giá, biên độ trợ cấp ở mức rất lớn, nhằm mục đích triệt tiêu hoàn toàn sự cạnh tranh của hàng hóa nhập khẩu.

Sự ủng hộ của Liên minh Châu Âu (EU) đối với Trung Quốc

Trong 11 năm qua, nền kinh tế lớn thứ hai thế giới là đối tác thương mại lớn thứ hai của EU. Kim ngạch thương mại song phương Trung Quốc – EU đã vượt 600 tỷ USD năm 2014. Đặc biệt 2014, lần đầu tiên vốn đầu tư của Trung Quốc vào EU đã vượt con số đầu tư của khối này vào Trung Quốc. Trong bối cảnh EU hy vọng thực hiện kế hoạch đầu tư quy mô lớn để chấn hưng nền kinh tế châu lục. Dường như các nhà lãnh đạo EU đang có xu hướng ủng hộ lời đề nghị của Trung Quốc về việc trao quy chế kinh tế thị trường để đổi lấy nguồn vốn đầu tư. Dự kiến vào khoảng tháng 2 năm 2016, Ủy ban Châu Âu (EC) sẽ đưa ra quyết định về vấn đề này. Thủ tướng Đức Angela Merkel cũng cũng hộ việc trao MES cho Trung Quốc trong khi Bộ trưởng Bộ Tài chính Anh George Osborne từ lâu vẫn tìm cách thúc đây quan hệ thương mại với Bắc Kinh. Trong khi đó, một số thành viên EU khác như Italy lại phản đối mạnh mẽ.

Theo quy định pháp luật chống bán phá giá của EU, sau khi nhận được hồ sơ yêu cầu từ các nhà sản xuất trong nước đưa ra các bằng chứng rõ rằng về việc các nhà sản xuất từ các nước ngoài EU đang bán phá giá sản phẩm nhập khẩu vào EU, gây ra thiệt hại hoặc đe dọa gây ra thiệt hạng đáng kể, EC sẽ tiến hành cuộc điều tra chống bán phá giá. Đầu tiên, họ sẽ các định liệu hàng hóa nhập khẩu có thực sự bán phá giá hay không. Để làm được điều này, cơ quan điều tra sẽ cần thực hiện một loạt các kỹ thuật tính toán phức tạp để đưa giá xuất khẩu và giá trị thông thường về mức độ có thể so sánh được. Sự chênh lệch giữa giá xuất khẩu và giá trị thông thường chính là biên độ phá giá – một cơ sở quan trọng để có thể áp dụng các biện pháp đối kháng phù hợp. Tiếp đó, cơ quan điều tra sẽ phải xác định thiệt hại đáng kể và đưa ra một mức biên độ thiệt hại cụ thể. Cuối cùng, cơ quan điều tra phải chỉ ra được mối quan hệ nhân quả của hành vi bán phá giá và thiệt hại nêu trên, sau khi xem xét tất các cả các yếu tố khác có thể tạo ra thiệt hại.

Như vậy khi tính toán biên độ phá giá, nếu giá trị thông thường càng lớn thì biên độ phá giá sẽ càng cao, và ngược lại. Khi EU chính thức trao quy chế kinh tế thị trường cho Trung Quốc thì EC không còn có thể sử dụng giá của nước thứ ba nhằm thực hiện các điều chỉnh trong quá trình tính toán biên độ phá giá; trong khi phương pháp này trước đây vẫn được chấp nhận rộng rãi kể cả khi làm cho biên độ phá giá có thể lên tới hàng trăm phần trăm.

Điều 3(6) của Quy định 459/68 (Quy định về chống bán phá giá đầu tiên của EU) đã công nhận rằng giá trị thông thường có thể được xác định mà không cần dựa trên giá nội địa của các nước mà ở đó thương mại được thực hiện dựa trên toàn bộ hoặc một phần của độc quyền và giá nội địa được quyết định bởi Nhà nước. Vào ngày 05 tháng 8 năm 1979, Quy định 1681/79 có hiệu lực đã đưa ra khai niệm về phương pháp sử dụng “nước thay thế” trong quá trình xác định giá trị thông thường đối với nước có nền kinh tế phi thị trường (mà cụ thể là Trung Quốc). Quy định này được bổ sung tại Quy định 384/96 với dẫn chiếu tới các nước có nền kinh tế phi thị trường cụ thể. Cuối cùng, vào ngày 01 tháng 7 năm 1998, Quy định 905/98 có hiệu lực theo đó công nhận rằng Trung Quốc và Nga đang có những thay đổi đáng kể trong nền kinh tế, và đưa ra định nghĩa cho phép tính toán giá trị thông thường cho các nhà sản xuất riêng rẽ theo cách thông thường nếu họ có thể chứng minh được việc vận hành theo các điều kiện của nền kinh tế thị trường – dù cho trong thực tế các công ty khó có thể làm được điều này. Đối với cả Trung Quốc, Kazakhstan và Việt Nam, hệ thống này vẫn được áp dụng cho tới tận ngày nay.

Nếu như giới chức EU đưa ra quyết định cấp quy chế kinh tế thị trường cho Trung Quốc vào cuối tháng 2 này, dường như họ đã phải cân nhắc đến những hệ quả có thể xảy tới với thị trường và ngành sản xuất trong nước của mình.

Sự phản đối của Hoa Kỳ

Hoa Kỳ ngay lập tức lên tiếng cảnh báo EU về việc trao quy chế kinh tế thị trường cho Trung Quốc, và cho rằng “những nhương bộ, thỏa hiệp về thương mại có thể đẩy thị trường Hoa Kỳ và EU đến chỗ tràn ngập trong hàng hóa giá rẻ với sự cạnh tranh không công bằng”.

Theo giới chức nước này, quyết định trao quy chế kinh tế thị trường đồng nghĩa với việc EU sẽ mất đi vũ khí quan trọng trong cuộc chiến thương mại với Trung Quốc bởi điều này có thể sẽ giúp các công ty Trung Quốc không bị EU áp mức thuế chống bán phá giá và chống trợ cấp ở mức cao đủ để trừng phạt những hành vi thương mại không công bằng.

Rõ ràng, quan ngại của Hoa Kỳ không phải là không có căn cứ khi mà Trung Quốc không thể đưa ra các cam kết cải cách thị trường hóa dài hạn ngay trong Hiệp định Đầu tư song phương Hoa Kỳ - Trung Quốc. Mặc dù hai nước này đang nỗ lực thúc đẩy đàm phán nhưng việc mở cửa thị trường Trung Quốc do các doanh nghiệp của Hoa Kỳ vẫn là một nhiệm vụ hết sức khó khăn với chính quyền của ông Obama. Trong danh sách đầu tư chọn – bỏ (negative list) của Hoa Kỳ chỉ quy định khoảng 10 ngành Trung Quốc không được đầu tư trong khi danh sách của Trung Quốc với Hoa Kỳ lên tới khoảng 1000 ngành. Trung Quốc nói rằng họ chưa có kinh nghiệm trong việc quản lý đầu tư dù đã gia nhập WTO gần 15 năm. Có thể thấy những chuyển biến trong việc hạ thấp rào cản gia nhập thị trường của nước này trong nhiều lĩnh vực vẫn tiến triển hết sức chậm chạp. Xu hướng bảo hộ thậm chí có phần gia tăng khiến Washington lo ngại rằng Bắc Kinh chỉ tuyên bố cải cách chứ không thực sự muốn có nền kinh tế thị trường.

Công nhận hay không công nhận?

Chính bởi GATT và WTO mặc nhiên coi vấn đề phương pháp xác định các tiêu chí về tính thị trường thuộc thầm quyền của Chính phủ từng nước nên không có công thức chung trong việc xác định liệu Trung Quốc có đáp ứng được tiêu chí về thị trường của tất cả các nước thành viên WTO hay không.

Tham khảo tiêu chí của UNCTAD (United Nations Conferenceon Trade and Development), nền kinh tế phi thị trường và nền kinh tế thị trường được định nghĩa theo các cách sau: (i) một nước được coi là có nền kinh tế thị trường thì nền kinh tế thị trường đó phải dựa chủ yếu vào lực lượng của thị trường để xác định mức độ của sản xuất, tiêu dùng, đầu tư và tiết kiệm mà không có sự can thiệp của Chính phủ; và (ii) Một nước có nền kinh tế phi thị trường là thị trường mà trong đó Chính phủ tìm mọi cách để quản lý các hoạt động kinh tế một cách rộng lớn thông qua cơ chế quản lý tập trung. Trong đó, mục tiêu sản xuất, giá cả, phân bổ đầu tư, nguyên liệu thô, lao động, thương mại quốc tế và hầu hết các tổ chức kinh tế khác được điều chỉnh theo một bản kế hoạch lập ra bởi các cơ quan Nhà nước mà không quan tâm đến cung cầu trong của thị trường.

Trong khi đó, EU đưa ra 5 tiêu chí mà các nước phải đạt được nếu muốn được EU trao quy chế kinh tế thị trường: (i) mức độ ảnh hưởng của Chính phủ thấp trong việc phân bổ nguồn lực và đưa ra quyết định của doanh nghiệp; (ii) không có sự bóp méo do Nhà nước gây ra trong hoạt động của các doanh nghiệp liên quan đến vấn đề cổ phần hóa và không sử dụng các hệ thống thương mại phi thị trường hoặc bồi thường (chẳng hạn như thương mại hàng đổi hàng); (iii) việc ra đời và thực thi Luật Doanh nghiệp một cách minh bạch và bình đẳng nhằm đảm bảo quản trị doanh nghiệp đầy đủ (áp dụng chuẩn mực kế toán quốc tế, bảo vệ quyền lợi cổ đông, công khai thông tin chính xác về doanh nghiệp); (iv) sự tồn tại và thực thi tập hợp luật nhất quán, hiệu quả và minh bạch để đảm bảo sự tôn trọng quyền sở hữu và sự vận hành của cơ chế phá sản; và (v) sự tồn tại của một lĩnh vực tài chính đích thực mà hoạt động độc lập với Nhà nước, và về mặt quy định pháp luật và thực tế có các quy định được đảm bảo và giám sát đầy đủ.

Lần đánh giá cuối cùng của EU đối với quy chế kinh tế thị trường của Trung Quốc được thực hiện vào năm 2008. Trước đó vào năm 2004, Trung Quốc chỉ có thể chứng minh thỏa mãn tiêu chí thứ 2 trong số 5 tiêu chí của EU. Các cuộc đàm phán không đạt được tiến triển từ năm 2011 và dậm chân tại chỗ tới tận ngày nay. Tuy nhiên cần phải đặc biệt lưu ý rằng bản đánh giá năm 2008 của EU có đoạn: “…bản đánh giá này là biện pháp kỹ thuật chỉ sử dụng duy nhất cho mục đích điều tra phòng vệ thương mại… các kết luận không được coi là phán xét đối với toàn bộ sự vân hành của nền kinh tế Trung Quốc cũng như đánh giá về mặt chính trị đối với nền kinh tế thị trường vốn đã tồn tại ở Trung Quốc”. Nghĩa là, quy chế về “nền kinh tế thị trường” chỉ liên quan tới các vụ điều tra chống bán phá giá và chống trợ cấp.

Đối với các nhà sản xuất, xuất khẩu cũng như Chính phủ Trung Quốc, việc được các nước, nền kinh tế lớn như Hoa Kỳ hay EU công nhận quy chế “kinh tế thị trường” là một mục tiêu bắt buộc để nâng cao các chỉ số về xuất khẩu. Tuy nhiên, một số nước đi đầu về phòng vệ thương mại trên thế giới lại có cách hành xử hài hòa hơn với toàn bộ các nước thành viên WTO trong vấn đề này, bao gồm cả Trung Quốc. Đơn cử là trường hợp của Canada. Trong các vụ điều tra chống bán phá giá và chống trợ cấp, Cơ quan điều tra Canada (CBSA) sẽ tiến hành một cuộc điều tra theo Điều 20 của Đạo luật về Các biện pháp nhập khẩu đặc biệt (SIMA) để xem xét tình trạng của ngành sản xuất nước bị điều tra có hoạt động theo cơ chế kinh tế thị trường hay không. Cụ thể trong vụ việc điều tra chống trợ cấp, CBSA sẽ yêu cầu Chính phủ nước bị cung cấp một số thông tin theo “Câu hỏi cho chính phủ theo Điều 20 RFI” bên cạnh “Câu hỏi về trợ cấp của Chính phủ”. Sau khi nhận được trả lời các RFI nêu trên, CBSA có thể tiếp tục yêu cầu các thông tin bổ sung tiếp theo. Bên cạnh cuộc điều tra với Chính phủ, cũng theo Điều 20 SIMA, CBSA sẽ điều tra về các cáo buộc nhận trợ cấp đối các nhà xuất khẩu, yêu cầu cung cấp thông tin trong các bản RFI riêng rẽ. Quy trình tương tự được áp dụng trong vụ việc điều tra chống bán phá giá, chỉ khác đối tượng ở đây là các doanh nghiệp.

Như vậy, Canada ngoài việc điều tra hành vì bán phá giá và các chương trình trợ cấp, còn tiến hành thêm một một cuộc điều tra theo Điều 20 của SIMA để xem xét tình trạng của ngành sản xuất OCTG của nước xuất khẩu có hoạt động theo cơ chế kinh tế thị trường hay không. Về nguyên tắc, tuy Canada có thể chưa công nhận nước xuất khẩu là nước có “nền kinh tế thị trường”, Canada sẽ không tự động coi đó là nước có “nền kinh tế phi thị trường” mà chỉ tiến hành điều tra trong trường hợp có yêu cầu (khác với EU và Hoa Kỳ). Trong trường hợp nguyên đơn trong vụ việc đưa ra các cáo buộc rằng giá nội địa của ngành sản xuất bị điều tra phần lớn phụ thuộc Chính phủ chứ không phải được quyết định trên thị trường cạnh tranh, Canada sẽ tiến hành điều tra xác định liệu có sự kiểm soát của Chính phủ với ngành sản xuất đó hay không thông qua việc ban hành bản câu hỏi theo Điều 20 SIMA (như đã nêu ở trên). Việc trả lời cùng lúc các bản câu hỏi về bán phá giá, chương trình trợ cấp và giải trình cơ chế kinh tế thị trường đòi hỏi sự phân biệt rõ ràng mục đích cũng như cách thức trả lời phù hợp với từng bản câu hỏi và sẽ làm gia tăng khối lượng công việc cho các bên bị điều tra, là một phương áp hiệu quả nhằm tạo áp lực cả về thời gian lẫn chất lượng của các bản trả lời câu hỏi.

Như đã diễn giải ở phần trên, nếu Trung Quốc được coi là nước có “nền kinh tế thị trường”, nghĩa là giá trị thông thường được tính toán dựa trên giá nội địa và biên độ trợ cấp dựa trên các điều kiện phổ biến ở Trung Quốc. Theo đó, hàng hóa bị điều tra có thể không bị áp thuế hoặc áp thuế ở mức rất thấp.

Tuy vậy, Trung Quốc cũng không nên lầm tưởng rằng việc không bị đối xử như nước có “nền kinh tế phi thị trường” là lệnh bài miễn tử đối với hàng hóa xuất khẩu, có thể tự do quyết định giá bán thấp mà không phải đối mặt với bất kỳ khó khăn nào từ các nước thành viên WTO. Bất kỳ nước nào trên thế giới cũng quan tâm và đặt sinh mệnh của ngành sản xuất trong nước lên hàng đầu, thậm chí kể cả khi phải chịu rủi ro khi bị kiện tại WTO. Do vậy, các nước chắc chắn sẽ có những điều chỉnh chính sách phù hợp nhằm hạn chế hàng hóa ồ ạt với giá rẻ nhập khẩu từ Trung Quốc.

Giới chức và doanh nghiệp xuất nhập khẩu Việt Nam cần theo dõi sát sao diễn biến và xu hướng công nhận quy chế “kinh tế thị trường” của Trung Quốc: Liệu thực sự các nước thành viên WTO có đơn thuần chấp nhận cấp một quy chế mà sự tồn tại của nó chắc chắn sẽ ảnh hưởng tiêu cực tới ngành sản xuất trong nước hay không? Bởi lẽ bên cạnh hệ lụy từ làn sóng nhập khẩu hàng hóa từ Trung Quốc, không thể phủ nhận rằng kịch bản diễn ra với Trung Quốc cũng có thể lặp lại với Việt Nam khi trong cam kết gia nhập WTO (Đoạn 255 Báo cáo của Ban công tác), các nước thành viên WTO khác cũng có quyền sử dụng biện pháp tính toán biên độ chống bán phá giá và chống trợ cấp cho tới năm 2018. Nếu tận dụng tốt cơ hội, có khả năng Việt Nam cũng sẽ được công nhận cùng với tiến trình công nhận của Trung Quốc. Đây có thể là lối đi tắt để Việt Nam được hưởng “quy chế kinh tế thị trường” thay vì chờ đợi thời hạn 12 năm theo cam kết khi gia nhập WTO.